《瞭望》文章：管理“人口巨型高密度社会”

未来的10～20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市

文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

实习生孙玍

“中国现阶段城市化进程面临的困境，很大一部分原因是之前的政策造成的。”清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时说。

李强认为，我国城市发展的进程走的是一条复杂的道路。新中国成立后，城市布局有了比较明确的规划。但自上世纪50年代中期以后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城市化长期处于停滞状态。改革开放以后，人口从农村向城市的流动呈现出一种突然爆发的局面。我国的城市化缺少一个渐进的过程，因此，现阶段城市化加速发展也产生了许多问题。

户籍限制的“后遗症”

“从世界范围来看，在推动工业化的同时，也同步发展了城市化。但是我国过去由于户籍制度的限制，很长一段时间的状况都是城市化落后于工业化。”

李强举例指出，全世界基本上工业化每增长1%，城市化就会增长2%。而我国到2003年以前则是工业化增长1%，城市化增长0.5%。“在城市化进程加快的现阶段就需要补课，现在就很为难。”

他认为，这包括农村人口是否能适应城市；农村人口进入城市后能否找到合适的工作；农民除了种地是否能找到养活自己的其他手段……

在李强看来，中国的城市化进程面临五大难题。

一是如何处理户籍制度。这是城市化最核心的问题。在邻国日本，也有户口登记制度。当年日本大量人口涌入东京之后，东京规定：凡是日本公民在东京居住14天以上就可以成为东京市民。所以日本就没有所谓的农民工。其调控人口的手段完全依赖于市场手段。

观察现阶段的中国，一些大城市的人口已经超出其自身的承载能力。“如果北京完全放开户籍限制，那我估计全国更多的人口都会涌入北京。谁不知道北京好考大学？三甲医院北京最多？但是北京接纳得了吗？”李强一连几个追问，道出了与户籍密切关联的社会保障、就业、教育等拉大了社会的不公。

李强说，从公民权利角度讲，户籍不应成为公民权利不平等的通行证，但是另一方面，城市已经没有足够的能力来支撑如此庞大的人口。

二是与户籍密切关联的人口流动问题。在流动人口中存在两种想法，一些人不认同城市，而一些年轻人，特别是在城市出生的开始不认同农村。像北京这样需要处理上千万的流动人口就成为一大难题，长三角、珠三角这种大量人口涌入的地区，处理流动人口与当地人口的关系，其中存在着利益的问题。在接纳外来人口的同时，怎样保证不损害当地人口的利益，李强认为这些都是很复杂，也很敏感的问题。

三是伴随城市化带来的交通、住房、垃圾等问题。城市的基本特点就是人口集中居住。中国城市人口密度相对来说比较大，以上问题就愈加凸显。李强指出，作为全国首善之区的北京，连垃圾分类都很粗略，甚至不作分类。垃圾已经成为困扰北京的难题之一。而交通、环境等问题早已显现。另外，巨型城市形成以后也带来了较大的风险，供应、防疫等都考验政府管理能力。

四是土地问题。城市化的过程就是一个向外扩张的过程，将农田开发为城市。所以城市化过程中遇到的一个问题就是如何处理和农村的关系，如何处理农村土地，如何做到节约化的用地等。进入新世纪，我国开始加快城市化的步伐。但是，当前又出现了过度城市化的倾向。不少地方超越条件，大张旗鼓地扩张城市，结果变成了不顾后果侵占土地。

五是拆迁问题。拆迁从国内的情况看，也是和千百万老百姓生活密切相关的问题。在城市化发展过程中，这一问题非常需要稳妥处理。如何尽可能制止暴力拆迁的问题，怎样解决拆迁户的居住问题，使得其生活水平和居住水平没有下降并且还有所提升等，都需要合理的制度安排。

解决城市化困境的突破口

李强指出，从宏观层面来看，需要进一步完善社会保障体系和实现公共服务均等化。

中央提出，到2020年建立覆盖全民的福利和保障体系。李强认为，这个体系还很难完全公平。以城市医疗保障来说，各级机关单位与事业单位走一条自己的体系，企业单位则是基本走社保。而农村则是另外一条线——新农合。

对于城乡统筹，许多城市正在试点，但依据李强的测算，如果把城市和农村做成一个体系，需要30～40年的时间。他指出，到2050年，全国劳动力中直接从事农业生产的人口在全国就业人口中占比不足7%。如果能降到这个比例，现在设想的城乡统筹就能实现，而现阶段，农村还是很大一个包袱，财政负担过重。“当然我们所做的预计都是按照现阶段的发展速度，稳定发展的前提下所作的推算，不包括发生重大意外的情况。”李强说。

采访中，李强提出了一个“人口巨型高密度社会”的概念。他认为，虽然未来中国会有很多小城市兴起，但是未来中国会是城市群、城市圈、城市带比较典型的社会。尽管中国发展中担心大城市会带来很多问题，但是未来的10～20年内没人能挡得住人口向大城市集中的趋势。所以中国面临的就是在人口高密度的情况下怎样管理城市。在此方面，资源较为紧缺、国土面积较为狭小的日本提供的经验有两条：第一是提高管理水平。李强说，现在我国城市管理水平还不高，很多连规划都出现错误，如在人口密集区建设污染较大的企业等。第二是提高城市居民的素质。李强认为，许多问题如果在村子里不会成为什么大问题，但是对于城市居民就可能带来较大的麻烦。城市对居民的基础素质要求较高，而中国的城市化规模在世界上是没有先例的，面临着使数亿人口改变生活方式的艰巨努力，所以城市化过程中要注意人口素质的培养和提升。

未来五种模式选择

基于中国地区差异大的国情，李强认为，中国的城市化应该是多种模式并存：小城镇、中等城市、大城市、城市群或城市带以及农村生活城市化(就地城市化)。

小城镇模式：支持此模式的人认为，小城镇是城市与农村的结合点，它将城市中的经济、文化、科技联系推向农村，促进了城乡之间的均衡发展。因此，我国应大力发展小城镇，使广大农民由农村迁移到附近的集镇。

上世纪80年代中期以来，小城镇在我国特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。不过，小城镇有其局限性，如集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标较高等，吸纳农村劳动力的能力也有限。也因此，李强认为，小城镇不能是中国城市化的唯一发展模式。

中等城市模式：小城镇布局分散，城市功能不明显，城市建设无序、管理混乱，类似于一种扩大了的农村。有研究者认为，与其“撒胡椒面”似的投资于小城镇或小城市，不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万～80万，它既可以发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可以避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。

大城市和超大城市模式：对于大城市和超大城市的发展，过去人们多持批评态度，认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等问题。然而，近年来一些专家学者指出，大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心，聚集效应带来了经济的高度繁荣。

城市群或城市带模式：除了与大城市模式具有相似性外，该模式中大城市与卫星城呼应，形成了广阔的经济增长地带，能够带动整个国家的经济发展。我国也正在形成以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中联片的超大城市区域。

除上述四种模式外，李强认为还应该有第五种模式，即“乡村生活的城市化”。传统上的城市化是指人口聚集到少数区域，该区域内非农产业占据主导地位。然而，由于现代社会的传播、通讯、交通日益发达，大大缩短了人们之间的距离，这样的“聚集”可以是跨区域的；同时，高技术产业、信息业已经渗透到各个产业领域，在生物技术推动下的农业已失去了传统农业的含义。因此，城市化也可以视为一种生活方式，即由城市居民所创造的一种现代文明的生活方式，这种生活方式可以在农村得到普及。乡村生活的城市化，有可能成为我国农民未来的一种选择。也就是说，乡村仍然保留，但机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代的文化生活及闲暇生活等都与城市中的生产生活方式没有本质区别。

“其实城市是一种生活方式，如果能让村民改变生活方式的话，会比城市人更愉快。既享受农村的生活环境，又享受城市的生活方式，所以我称之为乡村生活城市化。改造乡村，不一定非要到城市来，也能享受城市的生活方式。”李强说。

来源：《瞭望》新闻周刊 编辑：段若兰