（一）制定“先行先试”型法规，为改革开放探索新规，为国家立法积累经验

早在1978年11月召开的为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中就明确提出，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。1993年7月，乔石同志在常委会第二次会议闭幕讲话中指出，“地方人大立法是全国人大及其常委会立法的重要补充。地方人大及其常委会也要抓紧制定有关市场经济方面的地方性法规。特别是一些改革开放搞得比较早的地方，积累的经验比较多，应当先行一步，成为经济立法的试验区，为制定法律提供经验。2003年10月，吴邦国委员长在“加强立法工作，提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗”的讲话中指出，“改革开放和现代化建设中会遇到许多新情况、新问题，一下子都用法律来规范还不具备条件，有的可以先制定行政法规或地方性法规，待取得经验、条件成熟时再制定法律。”

改革开放推动了我国经济社会的发展，为地方人大立法提供了舞台。在改革发展的各个时期，地方人大针对本地经济社会发展中出现的新情况、新问题，通过制定“先行先试”型法规，发挥先行一步作用，不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家立法摸索道路、积累经验。从改革开放起步到20世纪九十年代初，一些经济社会发展走在全国前列的地方，在国家尚未立法的领域和方面，大力开展先行性、试验性立法。比如，1980年出台的《广东省经济特区条例》是这一时期经济特区立法最重要的成果，为广东省三个经济特区的建设提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定了国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。又如，黑龙江省作为国家重要农业基地，1984年省人大常委会在全国率先制定了第一部农作物种子管理条例，对农作物种子选育推广工作进行了规范。再如，1991年上海市人大常委会制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规，在引进外资工作中发挥了重要作用。1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后，地方立法的重点是为建立社会主义市场经济体制提供法律支撑。比如，广东省人大及其常委会承担起“立法试验田”的重任，1993年出台了我国第一部调整市场主体关系的省级地方性法规——《广东省公司条例》，对于规范有限责任公司和股份有限公司的组织和经营发挥了重要作用。又如，上海市人大常委会仅在1995－1997年的三年间就制定了39部地方性法规，对反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、外商投资企业审批、人才流动等方面进行制度规范，其中不少新的制度设计为国家相关法律的出台积累了经验。20世纪末期以来，我国立法工作进入全面构建中国特色社会主义法律体系的新阶段，地方人大继续发挥先行性立法功能，在推动科学发展、促进和谐社会建设方面制定了许多重要法规，为国家层面立法提供了借鉴。比如，浙江省人大常委会率先出台《浙江省农民专业合作社条例》，首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位，促进了农民专业合作社的健康发展。又如，江苏省南京市人大常委会通过的《南京市城乡居民最低生活保障条例》，是我国第一部关于公民最低生活保障的地方性法规。再如，在劳动合同法出台之前，已有山东、江苏、安徽、宁夏等地方人大常委会出台了当地的劳动合同条例，其中许多经实践证明行之有效的内容，被吸纳到劳动合同法中。

（二）制定体现地方特色的法规，为地方经济社会发展以及社会稳定提供有力的法制保障

吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告和重要讲话中多次指出，对一些地方事务和具有民族地区特点的事项，可依法制定地方性法规或自治条例、单行条例进行规范。

“有特色”是地方立法的灵魂，能否体现地方特色是衡量一部地方法规质量高低的标准之一。地方立法的重要任务之一，就是因地制宜，针对中央不可能立法的地方性事务，制定特色法规创造性地解决应由地方自己解决的问题。这一类法规是对国家法律、行政法规的补充，充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题，有较强的针对性和实用性。多年来，各地人大及其常委会立足本地实际，坚持走有特色立法之路，使地方特色法规成为中国特色社会主义法律体系中一道亮丽的风景线。

各地制定的体现地方特色的地方性法规、自治条例、单行条例范围十分广泛，下面列举几个方面的内容。一是为保护本地独特的自然资源、生态环境、历史文化遗产而专门立法。如，河南省人大常委会为科学保护、合理利用开封城墙，专门制定《开封城墙保护条例》。山东省人大常委会出台《泰山风景名胜区保护管理条例》，以立法形式对举世闻名的泰山加强保护管理。二是为解决本地经济社会发展中面临的特殊问题而专门立法。如，海南省人大常委会通过《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，有效推动了房地产泡沫后遗症问题的处理。重庆市人大常委会制定《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》，在探索长江流域环境保护立法上有了新的突破。三是为保障本地承办国际性的重大体育、展览等活动而专门立法。如，2007年北京市人大常委会通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，为2008年北京奥运会保驾护航。为保障2010年上海世博会筹办工作的顺利开展，上海市人大常委会在2008年通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。四是为尊重和保障民族自治地方政治、经济、社会、文化、宗教、卫生等方面事务的特色而专门立法，如，宁夏人大常委会为尊重和保障回族的饮食习惯，制定了清真食品管理条例。内蒙人大常委会为保护和传承少数民族语言文字，制定了自治区蒙古语言文字工作条例。

（三）制定与国家法律相配套的实施性法规，保证国家法律在地方得到有效实施

1996年2月，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上发表讲话，指出：“我们的法制建设也必然是一个不断深化、加强、健全、完善的过程，不可能毕其功于一役。有了新情况、新问题、新经验，经过研究和总结，就要适时地制定新的有关法律法规。……为了保障各种基本法律法规顺利实施，必须在积累实践经验的基础上，搞出实施的具体条例来。没有各种条例，基本法律法规的贯彻落实就会遇到许多困难。”2001年10月，李鹏同志在地方人大贯彻立法法工作会议上发表讲话，指出：“地方立法不能与法律冲突，这是中国稳定发展、国家统一、民族团结的重要保证。改革开放进程中有很多新生事物，要求地方人大开拓性地进行工作，执行国家法律要结合地方实际制定细则，在不违反法律的前提下制定地方性法规。”

我国地域广阔,各地情况千差万别，发展不平衡，国家立法不可能把各种情况都规定进去，有的只能作出原则性规定。为了使法律适应本地的具体情况，需要地方人大在维护国家法制统一的前提下，从本地实际出发，进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套。在地方性法规中,实施性法规占据绝对的数量优势。据初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规，约有50%以上属于实施性立法;而少数地方，如地处经济特区的深圳市等,约有1/3的地方性法规属于实施性立法。

近些年来,许多地方人大在实施性立法中,特别注意不过多照抄照搬国家法律的规定，搞“大而全”、“小而全”的重复立法。而是在坚持“不抵触”的前提下，根据地方实际，细化、补充、完善国家法律的规定，增加程序性内容。在确定法规调整对象、内容、体例时，不片面追求完整，只要求能解决问题，“成熟几条搞几条，有几条搞几条”。如，《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》只有10条，但对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化，具有较强的操作性。安徽省人大常委会制定的实施产品质量法若干规定不分章节，仅有12条，既简明、又便于操作。辽宁省人大常委会出台的实施国家语言文字法规定，也是不设章节，只有15条，只对语言文字工作的执法主体及职责、党政机关、新闻媒体、企业和服务行业、各类教育机构等语言文字的应用做出明确规定，针对性很强。