加强和改进地方立法工作的若干思考

中国特色社会主义法律体系形成后不可能是一成不变、一劳永逸的，必将在动态、开放的格局中不断完善。作为这一体系重要组成部分的地方立法，也必将随着社会主义民主法制建设的不断进步而相得益彰、良性互动。因此，在新的历史起点上，我们要高度重视研究并探索地方立法中的理论和实践问题，汲取世界法律制度文明成果，借鉴兄弟省市立法之长，创立上海制度建设之新，不断适应国家法律体系形成后对地方立法提出的新要求。

（一）建立法规清理长效机制，促进法律体系科学和谐统一。与宪法和法律相比，地方性法规效力的阶段性特征更为突出，所规范的内容更加具体，因此，法规的稳定性相对较弱。抓紧对地方性法规进行清理并使清理工作常态化，及时修改、废止那些与社会发展不适应、与上位法规定不一致、与同位法规定不协调的法规，有利于增强地方性法规的时效性，维护国家法律体系的科学和谐统一。结合上海的实际情况，应当建立地方性法规清理的长效制度：确立每5年定期清理机制，每届人大常委会任期即将结束时，都要对本届的立法进行全面评估、清理；一旦有新制定的法律、行政法规出台，相关的地方性法规都应当依照上位法的规定即时清理；将立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，将后评估、执法检查中发现的问题及时反馈到立法环节，适时启动相关法规的立、改、废程序。

（二）切实发挥人大代表在立法中的作用，推进民主政治建设。法律是人民意志的集中体现，是立法机关为广大人民提供的 “公共物品”，理应成为最具民意代表性的一项公共事务。因此，立法工作应当采用回应民意型的立法模式。要突出重点，紧紧围绕本市改革发展稳定的大局，围绕人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是将促进人的全面发展、构建社会主义和谐社会以及提高城市管理水平、发展社会主义先进文化等方面迫切需要的项目，列入立法计划。据初步分析，上海现行有效的法规中，属于经济和城市建设等方面的法规有110件，占总数的74%；涉及公共服务和民生保障领域的法规18件，占总数的12%。可见，在社会矛盾凸显的今天，社会领域立法是地方立法的 “短板”，影响了法制在社会建设中的保障作用。我们应当加大向社会领域立法倾斜的力度，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。与此同时，要积极发挥人大代表在立法中的作用。从法理上讲，我国是人民当家作主的社会主义国家，人大代表是代表人民的利益和意志行使权力。上海目前有864名市人大代表，其作用能不能发挥好，关系到广大市民的愿望、利益、权利能不能充分表达、切实维护和公平实现。因此，人大及其常委会应尊重并积极回应人大代表提出的议案，着力用立法手段解决人大代表的关切，这既是人大及其常委会依法履职的体现，也是顺应民意、集中民智，推进民主政治建设的题中应有之义。

（三）充分发扬立法民主，实现人民利益最大化。在推进民主立法方面，我们应该进一步扩大市民参与途径和增强立法的公开性；完善各方利益交汇和博弈的机制；探索立法听证普及化和小型化的可行途径，让更多普通群众参与立法；对没有采纳的意见，应当及时反馈，避免公众参与流于形式。要将民主立法贯穿于立法的全过程，在立法项目确定、法规起草、法规修订、法规解释、法规废止等环节均设计社会参与的相关程序，广听民意、广知民情、广汇民智，进一步体现参与性与开放性。民主立法的最终目的，还在于规范和监督公共权力，确保公民权利的维护和实现。因此，地方立法不仅要满足行政机关的管理需求，给予合法的授权，更要对行政机关依法行使权力加以控制和监督，从侧重对行政机关授权向强调对行政机关控权转变。在今后地方立法中，应当进一步体现权力与责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩的原则，确保行政机关在法定权限和法定程序的范围内正确行使权力；同时要加强法律监督工作，充分发挥人大的法定作用，实现法律效果、政治效果和社会效果三者有机统一。

（四）一切从实际出发，增强法规的针对性、实用性和可操作性。地方立法要按照 “一切从实际出发”的思想路线，体现地方特色。 2002年全国人大常委会工作报告中明确指出，“地方特色”就是 “从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”地方立法要解决综合性问题的，可以采用章节形式的体例；要解决专门性问题的，应强调针对性，需要什么就规定什么。国家立法条件不够成熟的，或者不可能制定法律、行政法规的，地方立法可以先行一步，抓紧起草先行性、自主性法规草案，发挥法规对经济社会生活的引导作用，推进和保障本市经济和社会发展。国家立法仅有原则性规定的，根据本地的具体情况和实际需要，可以起草实施性法规草案，在细化和补充上下功夫。立法技术上，我们一定不能照抄照搬上位法，不要为立法而立法，把真能解决问题的条文淹没在繁文缛节中。要着眼于解决实际问题，有的放矢，不凑数，要管用。除了必要的衔接外，地方性法规一般不要再重复上位法的规定，实施性的法规草案，根据实际需要和立法目的，应当采取 “一事一法”的体例，有几条就规定几条，着重解决问题。

（五）进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免部门利益倾向。立法过程中的部门利益倾向是影响立法科学性的一大弊端。防止部门利益化的关键是加强人大在立法活动中的主动性，避免相关行政机关成为立法的主导者。 “政府报什么，人大审什么”是地方立法沿袭多年的 “惯例”模式。囿于视野所限，许多立法动议缺乏全局观念和地方特色，染上了照抄立法、重复立法、跟风立法等问题，甚至 “激情立法”或 “形象立法”都可能发生。因此，人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研，立法项目的选择，议案的审议、修改、表决等各个环节，并使其得到切实的落实。首先，要抓好法规立项论证。选准、选好立法项目是做好地方立法工作的首要环节，确立由人大主导的法规立项论证，可以对各方提交的立法项目进行科学筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的立法动议，将有限的立法资源用在 “刀刃”上，为后面的 “审议关”夯实基础。其次，在明确地方性法规起草分工的同时，对有些综合性的重要法规，可探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草，还可以组织各专门委员会提前介入法规起草过程，加强立法调研、论证和协调。第三，要积极发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用。上海市人大常委会创立了立法研究所，采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，通过课题研究的形式发挥研究所的平台作用，使立法各个方面提前参与，凸显了人大在立法中的主导作用，这有利于各方利益诉求在立法前期阶段就得到有效沟通，消弭分歧。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。回望上海人大30年立法历程，硕果累累；前瞻未来愿景，征途漫漫。依法治国、建设社会主义法治国家已成为人们的普遍共识。为民立良法必须民主立法，科学立法。我们有理由相信，在新的历史时期，为加快实现 “四个率先”，加快建设 “四个中心”和现代化国际大都市，推动科学发展，促进社会和谐，上海市人大常委会必将肩负历史使命，续写新的篇章，作出更大的贡献。（作者为上海市人大常委会主任）

来源：解放日报 编辑：马原 孙迟