执行效果大打折扣

从目前情况看，在各地规范公务员津贴补贴取得了一些成效的同时，依然还存在一些违规现象。

据了解，各地滥发公务员津贴补贴的资金来源，基本是预算外资金。“政府的预算外资金收入主要包括行政事业性收费、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。”中国政法大学商学院经济学研究所副所长陈明生副教授接受本刊记者采访时说，“其中行政事业性收费是预算外资金最主要的来源，占全部预算外资金的近70%。各种行政收费项目主要集中在公安、建设、工商、房管、教育等部门。”

“预算外收入的失控，是造成公务员奖金津贴补贴发放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府预算外收入在体制外循环，‘小金库’的存在，成为一些公务员获取灰色津贴补贴的主要渠道。如果缺乏强有力的外部监督，趋利的内部动机就会抬头，就会造成整体上的收入差异化和秩序失控的局面。”

统计数据显示，1992年，全国预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的90%以上。到了2006年，全国预算外收入总量已与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。这些数据的背后，也许是“部门下属企业”的红火，以及“执法经济”的发达，由此带来部门津贴补贴的泛滥。

在黄小勇看来，部门利益作祟、个人追逐利益最大化的冲动，是津贴补贴发放失控的内在动力，预算外收入的存在提供了灰色收入获取的可能性，而对预算外收入缺乏管理规范最终让这种可能性成为现实。

陈明生说，公务员津贴补贴发放失控的原因，一方面是国家和地方层面对于建立“地区津贴制度”的规定不够清晰、具体，导致地方或部门“巧立名目”提高公务员收入。另一方面是对津贴补贴发放，乃至预算外资金收入及使用的监控力度偏弱，对已有规范执行不严，无法形成震慑力。

审计署2009年度抽查56个中央部门，发现5170张为假发票，列支金额为1.42亿元。其中，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等。

2010年6月23日，审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作审计报告时指出，一些中央部门及所属单位仍存在违反财经制度规定的问题。报告显示，一些部门及所属单位挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元。

但遗憾的是，这些审计出来的严重违法行为，公众极少见有相应的处罚结果，更少见谁主动出来担责。

严管预算外收入

多位受访专家指出，规范公务员津贴补贴，是规范公务员收入分配秩序的重要措施，也是从源头上治理和预防腐败的必然要求。

据了解，西方国家普遍通过立法缩小职工收入差距。比如，美国为了抑制公务员工资的过快增长，制定了《联邦工资比较法》，严禁不合理收入，所谓不合理收入，既包括工资收入也包括工资外隐性收入。类似这样的法律还有德国的《联邦工资法》、日本的《一般职工工资法》，等等。

“根据中央精神，应将现有工资外津贴补贴尽快全面清理，实现由‘暗补’改为‘明补’，实行公开透明的津贴补贴项目、标准和发放办法。”陈明生说，“在不突破规定标准的前提下，按属地化原则，同一地区同类人员保持大体相当的津贴补贴水平。”

“要规范发放办法，规范后的津贴补贴，列入工资统一发放，实行国库统一支付，并依法纳税。”陈明生建议，“规范资金来源，在发放项目和方式等与国家统一政策一致的前提下，通过划转原有津贴补贴资金解决。

“在进行公务员职级工资改革时，将一部分津贴补贴纳入基本工资，加强规范程度。”胡仙芝说，“此外要继续清理整顿‘小金库’，切断部门创收收入和公务员收入之间的直接联系。”

胡仙芝认为，建立地区附加津贴制度和完善艰苦边远地区津贴制度，要因地而异，设立规范的项目，确定合理的水平，实行公开透明的发放办法，在此基础上逐步形成地区间工资收入差距的合理调控机制。

在有些专家看来，滥发公务员津贴补贴，还只是公务员获取灰色收入一种方式。“公务员工资改革的总体取向，应该是完全杜绝公务员法外收益。”李绍荣建议，“这就需要建立、健全国家公务员收入监管机制，未经全国人大或者地方人大批准，行政单位不得擅自分配预算外资金，并对违规者进行严厉问责，确保公务员收入来源的合法性和唯一性”。

“目前对违规者还缺乏具有威慑力的刚性问责机制。”李绍荣说，“公务员是国家和政府权力的执行者，而我国现阶段的经济制度是市场制度，公权进入市场或市场影响公权都会使公权执行者带来灰色收入或不法收入，因此规范公务员收入的关键点是建立监督公权的制度，从制度上规范公务员收入。”

同时，“对公务员尤其是高级公务员，要逐步实行充分的财产申报制度。”黄小勇认为，“要切实加强人大的监督作用，扩大社会监督。唯此，才能对公务员收入形成更加有力的外部监控。”

“当前，严格规范预算外资金、规范津贴补贴制度，是一种过渡性的解决手段，是照顾既存利益格局的解决方法。”黄小勇说，“釜底抽薪的办法，是将预算外收入全部纳入预算内收入进行管理，取消部门‘小金库’的存在。但这仅是规范公务员收入的一项基础性工作。”

来源：瞭望 编辑：邓京荆