课题组的总体思路，就是在“居住证”的基础上，使公民权利的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权利的方式，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益，为普通劳动者的社会流动提供了一个阶梯。

具体来说，只要在当地有合法、体面的住所，租房也行，就准许进行常住登记，发放居住证。在此基础上，以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件，以社保参保年限或缴税年限作为附加待遇的享受条件。

长期以来，国家在推动完善农民工社会保障，但执行效果并不理想。重庆市劳动和社会保障局的一名工作人员说，重庆有三四百万农民工，而参保最多的工伤保险，只有60万人。“其实政策上没什么障碍，但农民工不愿意参保。因为社会保障不稳定，农民工们觉得，将缴纳社保的钱装进自己口袋里更保险，但这又进一步造成他们享受不到应有的社会保障，形成恶性循环。”

而课题组建议的户籍改革，是要进一步放宽入户条件，以参保情况作为广大外来人口获得当地户口和全面享受居民权益的一个阶梯。“这样做既可以有序地推进公民基本权益的保护，促进外来普通劳动者的社会融合，还可以调动参保积极性。另外，由于外来人口较为年轻，他们的参保有助于控制乃至降低缴费标准，这样，更多的人口就有能力支付保费了。与买房入户相比，将参保年限作为基本权益保护的必要条件，更有利于社会公平以及国民经济的均衡和可持续发展。”贡森说。

基本公民权利无条件获取福利待遇与社保年限挂钩

按照课题组的改革思路，户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。

课题组在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。一些地方的户籍改革带来大量新增户籍人口，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级人数越来越多。

“但压力不能成为不改革的理由。”贡森说，户籍制度改革的总体方向，是允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。目前出现一些问题，并不是户籍改革本身的错，而是配套改革不到位，是有办法解决的。

而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，课题组在调查中发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5年的时间里，新建、改扩建了57所学校，成了教育发展的一个契机。

但高考是个绕不过去的坎儿。现在，城市外来人口面临的最大障碍，是子女不能在居住地参加高考。

刘先生是四川人，现在重庆工作，儿子上初三了。去年，刘先生刚在重庆买了房子，但买完房才发现，要转成重庆户口，还需等3年，儿子还得回老家高考，由于两地教材不一样，高中还得回四川上。“我在重庆打拼这么多年，现在为了孩子可能还得回去，这边的努力就都白费了。”刘先生为此很苦恼。

实际上，高考资格与户籍脱钩的替代管理办法很好解决。重庆市教育局一位官员说，“各地的招生指标分配依照应届毕业生的数量，而不是以户籍人口来计算。当然，为了避免高考移民，要规定一个起码3年的学龄限制。”

“做起来并不难，关键是要下决心改革。”贡森说，课题组在全国多个省市调研后认为，参加高考的资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件地放开。比如，可以通过学籍年限和监护人的参保年限来控制和逐步放开。与此相配套，全国高等院校学位的分配也要逐步以考生人数为主要依据。

而医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会给当地财政带来负担。因此，只要是持有居住证的居民，就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目(如城镇居民基本医疗保险等)，中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。

而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限或缴税年限要求。“人口流入城市一般都是为就业而来，城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活，也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动，并防止‘福利旅游’，对低保和保障性住房等社会救助待遇，设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。”贡森说，“具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限或缴税年限，才可以享受这些待遇。特别是对于低保等社会救助，则要设置较长的年限。当然，为了让更多的外来人口缴得起费，社会保险缴费标准需要适当降低。”

贡森总结说，他们不赞成推翻户籍管理政策，而是建议实行“两保两新”的方案。既为户籍人口保留“捷径”，他们可以通过继承而享有广泛权利；又为外来人口通过买房、投资和知识技能等入户保留“快车道”；更为广大普通劳动者及其家属开辟一条通道，提供一个新的易于攀登的入户阶梯，并在上升台阶上不断新增权利，直至实现永久入户和同等享有原户籍人口的所有权利。“这样既可以鼓励人口的有序流动，又可以加强人口管理，也有助于实现基本公共服务的均等化。”贡森说。

贡森说，户籍制度改革是一个整体工程，还需推进与其挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革，特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。

“权益脱钩改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”贡森告诉记者，“这是很多地方管理者的共识，希望尽早改革。现在需要中央下决心，总结地方经验，及早出台指导意见，规范各地改革。”

课题组在调研时还了解到，在积极探索一元化户籍制度改革的地方，农村居民并没有一窝蜂地涌向城市。有的地方管理者认为，很多担心都是臆想的。“我们以前想象，可能农村人一夜之间都会跑到城里来，但实际上人们都是有利益权衡的。管理者总担心农民进入城镇、占用公共资源，这种担忧有些过头。没有工作和住房，人们进城干什么？难道天天住火车站？”重庆一位政府官员说。

国研中心专家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

我国现在许多大城市面临人口膨胀难题，不断增加的外来人口使得土地、水源、环境、交通等资源不堪重负。为此，有人提出，应通过政策控制城市人口规模。但国务院发展研究中心社会发展研究部(以下简称“国研中心社会部”)发布的研究报告却认为，发达地区更有条件吸纳外来人口安家落户，以实现人口分布与经济集聚在空间上的协调。

近日，课题组组长、国研中心社会部副部长贡森接受了中国青年报记者专访。

中国青年报：北京、上海、广州等大城市由于聚集优质社会资源，吸引了越来越多的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受。为什么你们却认为，大城市应该对外来人口更加开放？

贡森：经济越发达的地区，人口集聚会越多，这是人口分布的基本规律。随着经济的发展，就业机会增加了，自然带来劳动力的集聚，区域消费水平也提高了，进而吸引更多的产业和人口集聚。

改革开放以来，东部发达地区经济得到快速发展。城市的发展离不开人的贡献，但许多城市对外来务工人员的态度却是矛盾的，需要他们劳动，却不希望他们分享发展成果。说白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

实际上，经济发达地区现在的发展水平是与中央的倾斜政策分不开的；按照主体功能区划，重点开发区和优化开发区等经济发达地区，未来可能在土地、信贷、投资、财政和环保等方面享受更多的政策优惠，这些地区也应该承担更大的义务，帮助外来人口安家落户。

中国青年报：但是人们一般会认为，由于资源的有限性，地区对人口的容纳也是有限的。以北京市为例，从现在的人口增长趋势看，未来10年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。

贡森：对于自然环境因素的讨论不是孤立的，而必须与一定的技术条件、经济发展水平和公共服务状况相结合。随着社会经济的发展和技术进步，各种资源的流动性增强，自然资源的刚性约束被削弱了，耕地资源、水资源等自然资源不再成为人口集聚的主要障碍，人口集聚更多地取决于经济和社会因素，其中经济因素更是占据了主导地位。

目前，我国人口正在向经济发展速度较快的区域流动，人口集聚的趋势比较明显，这表明，以就业为主的经济因素是中国人口空间分布的决定因素。如果将水资源等自然要素的影响绝对化，多数东部发达地区水资源都超载了，人口都要外迁。显然，这与全国人口“孔雀东南飞”的普遍选择是不相符的。

实际上，按照国际上通用的综合性可持续指标来测量，我国发达地区的综合资源的人口承载力还有较大富余。但我们在调查中发现，许多发达地区都以资源环境已经超载、社会环境变差作为托辞，不愿意吸纳外来人口。但这些地区的经济发展又提供了更多的就业岗位，可以吸纳更多的外来人口，这是地方政府难以控制的。过去几个月，沿海地区普遍出现的“民工荒”就是一个例证。