近日，央行和发改委、国家旅游局、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布了《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》，金融将通过多种方式支持旅游业发展，但坚持区别对待、有扶有控，加强和改进对旅游业的信贷管理和服务，明确指出“对高尔夫球场、大型主题公园、城市水源地的观光农业等国家明令禁止或限制发展的旅游项目，应严格禁止或限制发放贷款”。这是继去年国家发改委等部门发文要求各地暂停高尔夫球场和主题公园建设后，又一次对“可能借旅游项目名义变相进行房地产开发”下的一道“紧箍咒”。

多数主题公园匆忙决策，草率上马

2004年，国务院办公厅《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，明确要求暂停新建高尔夫球场，清理已建、在建的高尔夫球场项目。2006年12月，高尔夫球场项目被列入《禁止用地项目目录》。据北京林业大学高尔夫教育与研究中心统计数字，截至2010年5月，全国共有高尔夫球场600家左右，而在2004年禁令下发时这一数字为170家。

高尔夫球场的认定十分简单，“主题公园”就复杂多了。它是一个“舶来品”，THEME PARK被译为“主题公园”。至今政界、业界、学界对它没有形成一个公认、确切的概念。不过，有几点是可以肯定的：一是它专为今人休闲娱乐而修建，不是古代遗存建筑；二是它的规模大、占地多、投资大；三是功能全，具有游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、康体、科教等综合性休闲度假功能；四是有文化主题内涵，提供某类文化体验；五是科技含量高，广泛采用高新科技成果；六是业主明确，投资建设、经营管理的业主体确定。

如果按照这些要素，不少“文化产业园区”、“旅游综合体”，也可以归入主题公园范畴。如某地正在建的省级文化产业重点项目“禅文化创意产业园区”，规划建五大功能区，一是禅文化生态旅游，二是禅文化研发与交流，三是禅文化感悟与养生，四是禅农文化体验，包括禅农并重体，五是禅文化服务与消费，包括禅文化主题酒店、特色商业、素斋馆等，首期规划建设和开发投资将达到104亿元。说它是“禅文化主题公园”似无问题。

问题不在于“主题公园”如何界定，而在于为什么近来如此热。近年来，新建主题公园热，是一个不争的事实。尽管没有一个政府主管部门发布过申报、在建、运营的主题公园的数字，但媒体、网站上关于主题公园建设的报道经常出现。上海迪士尼乐园无疑最有代表性。经过十余年的考察，反复论证，长期谈判，直到国家有关部门核准，不可谓不慎重。但将来能否达到预测的年接待量300万游客、拉动上海服务业年产值增加近500亿元的效益，笔者认为仍是一个未知数。就主题公园项目而言，多数是匆忙决策，草率上马。

某些地方政府的政绩冲动与某些投资者的利益冲动的结合，是高尔夫球场、主题公园非理性过热的症结所在

2009年，国务院41号文件《关于加快旅游业发展的意见》指出，“规范发展高尔夫球场、大型主题公园”。问题是如何规范？就这两类项目而言，投资、建设、经营的主体都是企业，都是市场化、商业性的服务型项目，不属于公益性项目，也不同于风景名胜区、国家森林公园和地质公园等资源国有、公益性很强的景区。企业投资什么、在哪里投资、投资多少，是市场行为，按市场配置资源的要求，政府无权用建设面积、投资额度来对它进行限制。但是，在当前国家着力调整房地产业结构的特定形势下，高尔夫球场、主题公园等“旅游地产”成为政策监管的真空地带，成为某些地方政府“土地财政”的新渠道和某些房地产商“跑马圈地”的新领域。

不少房地产商玩“草船借箭”，以旅游之“草船”借圈地建房之“箭”，名义上开发旅游，实质上屯地搞房地产。某些地方政府的政绩冲动与某些投资者的利益冲动的结合，是高尔夫球场、主题公园非理性过热的症结所在。如不及时采取若干应对措施，“旅游地产”热的蔓延势必冲击国家关于调控房地产的重大决策。土地问题事关国之命脉，严格界定公益性和经营性用地，实行最严格的耕地保护、土地管理与节约用地已成国策。高尔夫球场与主题公园都是用地大户，属于经营性用地，其开发建设中的无序乱象的要害是占用耕地、滥用土地。

但此次7部门发文这种行政指令式的做法能否奏效，值得研究。还以高尔夫球场为例，8年来它屡禁屡建、屡限屡多，原因是多方面的。投资建设高尔夫球场的，虽为开发商的企业行为，有的申批手续不全，但都得到某级政府部门或领导的默认、许可或批准。在地方政府层面，为了实现GDP的高速增长，或为了完成上级下达的投资指标，用地性质可以变性、项目性质可以变通、项目名称可以变换，违规可变为“合法”；权力“寻租”，免费打球、“名誉会员”不用说，在报建过程中收受贿赂亦非个例。在投资方层面，高尔夫项目本身是否赚钱并不重要，放长线、钓大鱼，圈到土地、开发房产，静等升值、有风无险，厚利、暴利驱使他们千方百计申建。

文件上虽有投资数额与占地面积的规定，但下面操作时可以分割为几个小项目分期上报，钻文件的空子。在上级主管部门层面，只管发文不管督查，政府的权威性缺失，有令不止成了惯例；政出多门、“九龙治水”，互相推诿、各不负责，联合整治的部门越多，成效越小；习惯于 “运动式”的管理模式，不管各地实情，要么一律禁止，要么自由放任。这一次7部门共同发文后果如何仍有待观察。“主题公园”，可以叫“文化产业园区”、“旅游综合开发区”；高尔夫球场，可以叫“体育公园”、“绿色休闲园”、“生态园”，如此“上有政策、下有对策”难道还见得少吗？

整治高尔夫球场、大型主题公园建设要从制度上入手

整治高尔夫球场、大型主题公园建设，治标更要治本，要从制度上入手。首先要明确高尔夫球场与主题公园的主管部门。高尔夫球场属于体育运动项目，2016年将列入奥运会比赛项目，应由体育部门牵头；主题公园属于休闲与旅游项目，应由旅游部门牵头。

整治中，应制定高尔夫球场与主题公园管理条例，明确其开发建设、经营管理的程序、规则、问责与主管行政部门及相关部门的职责，明确规定高尔夫球场与主题公园建设不得占用耕地、公共绿地和风景名胜区，不得借项目开发圈地屯储、伺机牟取暴利，不得強拆、占用城乡居民住房用地，不得污染水源、破坏环境，不得借高尔夫球场、主题公园开发房地产、高级公寓、度假别墅，对违法违规行为实行一票否决，堵死漏洞。

在笔者看来，无论从当前还是从长远看，我国的高尔夫球场与主题公园不是多与少的问题。随着国民休闲与旅游需求的增长，高尔夫球将会去“贵族化”，逐步成为大众康体休闲运动；各类主题公园将成为大众休闲娱乐的新型场所。整治是为了促进发展，使高尔夫球与主题公园步入规范、有序、理性发展的轨道。

来源：中国青年报 编辑：于姝楠