不断完善领事保护

1963年，《维也纳领事关系公约》在奥地利首都维也纳签订，公约遂成为成员国之间处理双边领事关系的一个国际准则。目前世界上大多数国家都加入了该公约。

1979年7月3日，中国申请加入《维也纳领事关系公约》，同年8月该公约对中国发生效力。《维也纳领事关系公约》是中国同外国发展和调整领事关系的一个重要法律依据。

中国的领事保护工作，就是根据有关的国际法、双边领事条约和中国法律规章的规定，妥善处理同外国领事关系中出现的各种问题，保护中国国家和国民在国外的合法权利和利益。

目前，我国已与169个国家建立正式外交关系，在国外设有240多个驻外机构，其中有65个领事机构，共约2000多名常驻外交领事机构人员，中国同外国签订的领事条约、互免签证协定等共约140多个。而在改革开放前，我国在国外仅设了7个领馆，同外国签订的领事条约仅有3个。

党和国家领导人非常重视保护海外中国法人和公民的合法权益。在国外发生突发性重大领事事件时，经常直接作出指示，甚至亲自出面做对方国家领导人的工作。2004年6月10日，阿富汗发生针对我工程技术人员的袭击事件后，胡锦涛主席立即指示外交部和驻阿富汗使馆采取一切措施，并表示，“我们珍惜每一位同胞的生命，决不容许恐怖主义威胁中国公民的人身安全，中国政府将尽最大努力确保境外中国公民的安全”。

当前，领事保护已成为我国外交工作中一项日益突出的重要内容和任务。经过近几年的实践，领事保护工作积累了一些经验，总结出一些好的做法。

加强协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉及中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。

加强预警机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研判有关涉及海外中国公民和企业安全的信息；对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。

加强应急机制。国内、外交部内有关部门及驻外使领馆都建立和完善了相应的领事保护应急机制。一年前外交部领事司成立领事保护处，现在又升格为领事保护中心，专门负责领事预警和领事保护案件的处理。

加强服务机制。向社会颁布《中国境外领事保护和服务指南》，宣传海外中国公民寻求领事保护的基本知识。同时，了解和掌握中国公民在国外情况并与之建立直接联络，以便于及时提供领事保护和服务。

加强磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地点，敦促有关国家采取措施，切实维护海外中国公民合法权益。

接受《瞭望》新闻周刊采访的专家指出，当前领事保护案件的规模和复杂性均超过以往，案件类型正从传统向非传统领域延伸，从偶发、单发向频发、群发转变，其中重大突发性案件频发，并呈现全球多点同时爆发趋势，给我国领事保护工作提出了新挑战。

中国需要大量职业领事官员

中国的领事保护时间不算长，仍有不少难尽人意或需要努力改进的地方。比如说，门难进、脸难看的情况，出境中国公民这样的抱怨并不新鲜。

接受《瞭望》新闻周刊采访的专家提到，通过他们接触到的一些去过国外的人，对中国领事机构和工作人员印象不佳主要是三个方面：一是态度不够热情，对外国人热情，对自己同胞冷淡；二是手续繁琐；三是效率低，官僚主义作风。另外，服务范围也比较狭窄。

马小军认为，做好领事保护工作，要求领事馆的工作人员首先应当从心理上有为“公众服务”的观念。现在我们很多领事保护的重点是应对突发事件。而实际上除了应对突发事件，更主要的应是做好日常的大量的服务性工作。在这方面应当各尽所能，热情服务。

评价领事服务的质量好坏是一方面，更重要的是要注意对领事服务工作长期的积累。也就是说，对当地法律、人文、社会制度、政治、经济、军事、外交的种种社情，要有一个长期的积累和梳理的过程。当出国公民遇到麻烦时，可以向他们提供咨询和服务。遇到突发事件时，也能从容应对。这归根结底要着眼于制度建设，保证连续性。外交部和驻外使领馆应当定期对当地或准备出国的中国公民发布社情通报，尤其对于动荡地区和国家的通报更要及时。

此外，规范国民言行举止，尊重当地的风俗习惯、融入当地社会等，可能需要一个较为长期的国民教育过程，甚至需要相当的国外生活经验。但有一点应当力争做到，就是预警和提供咨询服务。现在我们的一些国民，包括一些大企业都缺乏这方面的意识，这就给领事工作提出了更高要求。

国际问题专家、美国布鲁金斯学会访问学者庞中英告诉《瞭望》新闻周刊，从长期趋势看，中国公民走向世界的高峰还在后头，因此领事服务还有很长的路要走，艰巨的工作要做。

庞中英认为，作为外交转型的一部分，我国需要培养大批的业务精通的领事服务官员。以往国内高校的国际政治专业、外交专业教学，偏重于“高级政治”领域，缺少对侧重实际的领事事务的研究和教学。领事官员其实与政治外交官还是有很大差别的。领事官员应该职业化。从需求的角度看，我国需要大量的“职业领事官员”。因此，教育部门和外交、外事部门应深入研究如何解决我国职业领事官员缺乏的问题。

同时，以我国目前的外交实力、能力、资源，对于维护、保护我国越来越大的公私海外利益来说显然不够，这是领事保护面对的一个严峻挑战。如何在发展与世界各国的传统友好关系、坚持我们的原则（如不干涉内政原则和主持国际道义）的同时，有效地面对复杂的形势变化，确保我国公私权益的保持和发展，是中国面临的历史性任务。

按照《维也纳领事关系公约》，领事关系不同于外交关系，没有外交关系不等于没有领事关系。世界上192个国家，还有20多个国家与我国尚未建立外交关系，但是，通过直接和间接的途径，我国公民和法人的权益实际上也在这些国家存在，领事服务因此也要到达这些尚未建交的国家。同时，领事工作做好了，也将有助于促进这些国家最终与我国建立外交关系。（来源：《瞭望》新闻周刊 编辑：肖亭）