中国日报网中国在线消息：英文《中国日报》9月17日评论版头条：90年代中后期以后，我国很多地方在大规模搞开发区，吸引投资，而且开发区的土地是以很低的价格出让给用地者。地方政府在土地出让中大部分土地，主要是工业用地，是亏本出让的，而少部分商住用地出让是赚钱的。制造业土地出让价格很低，而要算上基础设施和征地农民补偿的成本，一般要远远高出制造业用地出让价格。所以要是泛泛地说地方政府搞土地财政，地方政府低价征地，高价让地进行牟利，这种说法是不准确的。

但为什么会出现上述情况？因为制造业用地低价出让和商住用地高价出让，这个是跟制造业和服务业的特点是有关的，制造业生产的产品，在任何地方都可以生产，主要的消费对象，一般不需要本地，运输成本很低。因此，制造业的厂商会追逐那些能够提供低价土地、不在乎环境保护、不在乎劳动保护的地方，服务业和住宅业则完全不一样，因为这些产业提供的服务就是针对本地居民的，必须在本地被提供，这时候地方政府就可以利用土地储备中心等手段来抬高土地出让价格。你想占领地方市场，就必须在本地提供。

我们就会发现，在制造业投资竞争上面，形成了全国性的买方市场，所有的地方都想压低地价来为制造业厂商来提供优惠条件。而在服务业、住宅业用地上，地方政府限制供给，利用土地出让的垄断地位来获取最大利润。

上述发展模式，也就是大规模建设各种工业开发区，虽然国家曾经取消了一些，但是绝大部分还在变相进行。不仅沿海的欠发达地区在搞，内地也在大规模搞，能够这样做的一个前提在于，我们的土地可以比较低成本地从农民那里获得。

这种大规模招商引资， 必然造成一个情况，就是土地，包括失地农民的财产权益，劳动力的基本权益，还有人民的环境权益都没有得到保护，甚至被严重破坏。各个地区在投资竞争中可以放松环境保护、降低低价、放松劳动管制导致制造业投资的成本很低，这就必然会带来过度投资，过剩的制造业生产能力，而同时老百姓收入水平上不去，结果是必须在国际市场销售这些产品，于是也不敢提高人民币的汇率。在外贸顺差的情况下，人民币不敢升值，就必然带来很多热钱，涌入本来就限制供给的商住用地市场，房地产价格必然飙涨。

我这样特别强调一点，上述情况，跟90年代中后期我国发生的两个变化有重要的关系，第一，90年代中期以前，地方的企业主要是国有企业和乡镇企业，而之后随着企业改制，逐渐变成了私营和外资企业，与国企和乡镇企业不同，私营企业可以更随便换地方，地方政府从企业所有者变成了企业的征税者，他就不得不想办法尽量提供优惠条件吸引投资，形成恶性竞争。在中国目前体制下，地方政府没有制定税率的权力，主要靠提供低价土地、放松劳动和环境管制等措施来吸引投资。这是第一个变化带来的恶性竞争。

第二，中央和地方政府关系也发生了变化。1994年我们进行了分税制改革，中央集中了财力，制造业的增值税拿走75%，地方政府只拿25%。地方政府为了做大经济增加税源， 只好进一步压低地价。所以分税制改革带来的压力也是地方政府恶性竞争的原因。当然，我也曾经问过很多地方的地方政府，增值税只拿25%，为什么还要搞开发区。这有两个原因，第一，大家都在这么竞争，如果你不这样低价出让土地，别人在低价出让，你就一无所获。你为了把地方的经济做起来，就不得不卷入进去，这是必然的。

第二，一个地方服务业、商业、住宅的发展，没有制造业做支撑的话，是很难的，所以他低价出让工业工地，把制造业引进过来，不仅可以在本地形成25% 的增值税税收、也可以促进本地服务业的发展，而后者有会带来营业税，以及商住用地的土地出让金。所以本来可以15万块钱一亩出让的地，这个时候会导致他七万八万就出让了。所以，我们分析土地财政的时候，不能简单的说地方政府低价征收，高价出让。这里面有更复杂的机制，制造业和服务业特点不同，而且两者的发展有紧密联系。

总的来说，我认为我们这种发展模式不可持续，长久会导致经济失衡，一旦国外需求发生问题的话，整个经济可能会出很大麻烦。虽然这种模式在短期内政府财政收入可以增加比较快，但这是没有持续性的。

怎么样进行改革呢？当然需要多个层面的措施，包括环保、劳动保护的加强，但我认为土地改革，尤其是征地制度改革对中国经济的下一步发展是最关键的。

征地制度改革必须引入用地者和农民直接谈判的机制。如果农民直接跟用地者谈判补偿方式，农民绝对不会像地方政府这样以亏本的方式来出让。所以必然提高制造业的用地成本，抑制过度投资。而且，商住用地也可以这样进行。当然，谈判出来的价格，超过一定的水平，政府可以抽取土地增值税，这样的办法，就可以极大遏制地方政府征收土地大搞开发区的情况，同时土地增值税也可以弥补地方土地出让金的损失。我认为这一步必须要走，因为不仅涉及到农民土地财产权益的问题，也涉及到调整国家经济增长模式的问题，总体看，我觉得，中国现在这种发展模式，有它深刻的财政体制和地方政府-企业关系演变的背景。要改变情况，还必须在改革设计中给予地方政府比较强的财政激励（比如土地增值税和财产税）才能够走出现在的局面，这样改革才能推进下去。（作者为中科院农业政策研究中心副研究员 陶然  编辑  张峰）