中国日报网中国在线消息：英文《中国日报》10月23日评论版头条：随着我国政府执政理念由“发展型政府”逐步向“民生型政府”的转变，我国流动人口管理也开始了从管制到融合的演变。时至今日，通过体制改革，促进流动人口社会融合，已经成为新时期我国流动人口服务管理工作的主要目标。

从全国范围来看，我国主要包括三种流动人口管理体制的改革类型。第一种是以北京为代表的“治安管理拓展型”主流管理体制。这种管理体制由综治委或政法委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先。主管部门具有明确的执法权是这种模式得以存在的根基，“以房管人”是这种模式运行时采用的主要手段，党委统一领导是这种模式运行的有利保障。这种模式具有两方面的特点：第一，党委统一领导加大了流动人口服务管理的工作力度，但综合治理、治安防范的痕迹明显，部门之间自行协调的难度也不小；第二，“以房管人”抓住了流动人口服务管理的要害，但由于我国现阶段存在个人诚信、法律保障等问题，从而导致政府部门目前处于被动管理的尴尬状况。

第二种是以无锡为代表的“大人口机构统筹型” 管理体制探索。这种管理体制在原有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，由发改委或人口计生委牵头进行相关部门之间的协调，通过体制整合、职能整合、信息整合等手段加强对流动人口管理和服务的统筹。这种管理模式摆脱了过去防范式的管理理念，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，符合社会化管理服务的发展方向。不过，“大人口机构统筹型”管理体制力图通过高层协调会议达到部门之间协调的目的目前还缺乏强力的保障。

第三种是以嘉兴为代表的“专业机构协调型”管理体制探索。这种管理体制是通过成立单独的流动人口服务管理部门来加强流动人口的服务和管理。嘉兴做了两方面的努力：制定新居民政策，实践居住证制度改革；成立“新居民事务局”这一独立的常设机构，主抓流动人口信息采集工作。嘉兴模式中的新居民事务局，类似于美国机构设置中的移民局，这在一定程度上是符合现实和理论需求的。然而，嘉兴新居民事务局实际上只是一种针对流动人口的协调机构，那么如何真正发挥专业型特点，切实做到部门之间、政策之间的协调和沟通还需要进一步研究和探索。

除了我国各地流动人口服务管理改革创新的实践探索之外，欧盟在移民管理和社会融合上积累的丰富经验值得我国借鉴和学习，其主要经验可总结成以下两点内容：一是建立明确的政策目标，即实行全面的社会融合政策，确保欧盟成员国的人口在欧盟区域内享有比较全面的权利。这些权利包括自由流动权和自由居住权、平等就业权、移民及其子女可以在欧盟成员国内享有受教育权、享受社会保障权利、各种政治权利、家庭团聚权；第二，建立有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和协调机制。这种机制包括几项内容：制定社会融合的共同目标；开发一套共同的测量指标来监控成员国社会融合工作；在欧盟层面成立专项工作协调委员会，专门对欧盟人口流动以及移民进行管理。

在以人为本的流动人口管理理念指导下，循序渐进地推进流动人口融合政策，优先解决流动人口的民生问题，这是新形势下完善我国流动人口融合政策的客观要求。借鉴国内外迁移、流动人口的管理实践和经验，我国未来流动人口服务管理可以尝试以下几项改革：

1、积极实践居住证制度，实现政府“被动管理”到对象“主动登记”的转变。借鉴“专业机构协调型”管理体制中所使用的居住证制度，尝试在财政允许的前提条件下，把流动人口的需求进行分解，使之与不同阶段的居住证相挂钩。对于关系国计民生、最基础性的需求，在居住证的初期就给予，而关于福利性的需求，如低保、救助、政府保障性住房、户籍等，都可以在居住证的最高阶段再给予，以杜绝“福利旅游”现象的出现。这样，通过居住证制度的改革，抓住流动人口的需求要害，准确掌握流动人口信息，整合部门之间的人口服务管理职能，就能够逐步实现政府“被动管理”到对象的“主动登记”的转变，在政府决策和规划之时真正做到“情况明、数据准”。

2、充分考虑政策供给的优先序问题，逐步解决流动人口的民生性需求。一方面，在这一系列的民生性需求中，“基础教育的需求”以及某项或某几项“基本医疗服务的需求”应该得到优先性的保证。把握住这两大需求，一方面抓住了流动人口需求的要害，有利于准确采集流动人口的信息，另一方面流动人口及其第二代的科学文化素质、身体素质需求得以满足，能够从总体上更好地保证我国未来人力资本存量和增量的稳定与提高，有利于不断增强我国在未来国际市场上的竞争力。另一方面，政府部门需要强化在劳动力信息市场上的指挥棒功能，为流动人口提供准确、可靠的劳动力需求信息，弥补多年来政府部门在引导人口流动上的功能缺位，从而满足流动人口的就业需求，促进流动人口在区域之间的合理分布，让流动人口共享改革开放的发展成果。此外，在做好以上两件政策供给的“大事”之后，国家可以逐步完善流动人口的社会保障制度，优先建立健全农民工的工伤保险、基本医疗保险和养老保险制度，并完善全国社会保险关系的转续制度，逐步消除人口流动障碍。

3、以社会融合为目标，加强流动人口社会融合政策立法，设立全国流动人口社会融合监管机构。建议加强流动人口融合政策立法，出台促进流动人口社会融合的全国性管理办法；建立社会融合监管机构以及流动人口社会融合综合衡量指数，并将该指数作为考核地方领导业绩的重要依据。（作者尹德挺为北京市人口研究所讲师  法学（人口学）博士，编辑  张峰）

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