2012年5月17日，由世界卫生组织(WHO)、国际老龄联合会(IFA)、香港社会服务联会支持，上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室、中国社会福利协会联合主办，上海国际展览中心有限公司、上海市老龄科学研究中心、康达国际健康服务研究中心共同承办的“2012中国养老服务业发展暨老年友好城市建设论坛”在上海世博展览馆举行。本届论坛以“中国养老服务业发展、老年友好城市建设”为主题展开讨论与交流。民政部副部长窦玉沛做了《积极应对人口老龄化发展需要，加快建设中国社会养老服务体系》的主旨演讲。他说为满足社会日益增长的养老服务需求，中国政府自进入新世纪起着力推进社会养老服务体系建设，目前已取得初步成效。

一是逐步构建符合中国国情的适度普惠型老年福利制度。全面建立了城乡孤老国家供养制度，凡属于无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养义务人的老年人，均由政府无偿供养。全国已有15个省份建立了80岁以上高龄老年人补贴制度，14个省份建立了养老服务补贴制度，老年人资金保障制度迈出重要步伐。

二是初步实现居家、社区、机构养老服务协调发展。以高龄、空巢、失能和低收入老年人为重点的居家养老服务积极推进。社区日间照料服务逐步拓展，全国已有日间照料床位7.9万张，社区综合服务设施覆盖率达到50.8%。养老机构快速增长，全国有养老机构4.18万个，养老机构床位365万张，每千名老年人拥有养老床位达到19.7张。

三是基本形成政府、社会和市场共同推动的良好格局。2009年，国家启动了社会养老服务体系建设项目，并逐年加大投入；地方财政承担了高龄补贴、政府购买服务等方面的主要投入，受益人群日益增加。中国福利彩票发行规模持续增长，福利彩票公益金扶持建设了一批社会急需的养老服务设施。与此同时，各级政府出台了一系列鼓励社会参与养老服务发展的政策，民办养老机构快速增长，床位数已占全国总数的30%，有些地区民办养老机构数量已超过公办养老机构。

四是大力推进养老服务的专业化、标准化和信息化。出台《养老护理员国家职业标准》，推行职业资格和技术等级管理制度，加强养老护理员的专业教育和岗位培训。出台养老机构建筑设计、安全管理、功能设置、服务质量、队伍建设等一系列国家标准和行业标准。探索建立了社区服务网络和虚拟养老服务系统，现代科技在养老服务领域的运用日益广泛，养老工作管理水平不断提升。

与此同时，我们也清醒地认识到，中国养老服务供给能力还明显不足。截至去年底，中国每千名老年人拥有养老机构床位仅为19.7张，不仅低于发达国家的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。社区和居家养老服务发展缓慢，区域、城乡之间养老服务发展不平衡。服务队伍职业化程度不高，养老服务专业人员相对缺乏。加快发展养老服务业任重道远。

二、中国养老服务发展的目标和基本思路

2010年，中国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。之后，中国政府又先后颁布《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011－2015)》，对“十二五”期间中国养老服务发展进行了整体规划和战略部署。其总体目标是:在“十二五”期间，中国将基本建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展，与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，实现到2015年每千名老年人拥有30张养老床位的目标，新增养老床位340万张，努力让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。

为实现这一目标，要坚持统筹规划，分级负责；政府主导，多方参与；因地制宜，突出重点；深化改革，持续发展的基本原则。

在供给模式上，坚持资金保障和服务保障相匹配。在建立健全社会保障基础上，通过逐步推动建立高龄补贴、养老服务补贴和护理补贴等制度，解决老年人有钱养老的问题。通过生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、安全援助和社会参与等制度，解决老年人有服务养老的问题。

在发展机制上，坚持政府、社会和市场相支持。形成公办保障基本，社会增加供给，市场满足需求的格局。今后，政府举办的养老机构主要保障孤寡和特殊困难老年人;社会举办的非营利养老机构主要增加对一般收入老年人的养老服务供给;要充分发挥市场机制配置资源的基础作用，大力支持养老产业的发展，努力满足不同层次的需求，做到低端有保障、中端有支持、高端有市场。

在体系建设上，坚持居家、社区、机构相衔接。形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。在机构建设方面，按照国家规划和专项规划要求，因地制宜，突出重点，优先保障困难群体的机构照料服务、失能老年人的护理服务、居家养老群体的日间服务。要完成居家和社区养老服务基本覆盖100%城市社区和50%以上的农村社区的任务，基本建立形式多样、方便适用、广泛覆盖的居家和社区养老服务网络。

在建设运营上，坚持按标准建设和实际适用相并重。养老服务设施必须按标准建设，实现设计、建设和管理的标准化、规范化；必须实际适用，适应经济社会发展水平，优先发展供养型和养护型服务，促进设施社区化、小型化、规模化共同发展。

在能力建设方面，要基本建立起比较完善的具有支架性的标准体系，养老服务标准化水平大幅度提高；国家和省级层面基本建立起统一的养老服务管理信息系统，信息技术广泛用于城乡居家、社区和机构养老服务；要加强养老服务从业人员的职业道德建设、教育培训和职业资格鉴定工作，初步形成一支规模适度、结构合理、爱岗敬业、素质优良的养老服务人才队伍。

在政策法规体系方面，要建立健全相关法律法规，完善养老服务准入、退出和监管制度，完善扶持优惠政策，进一步落实和扩大老年人社会优待，促进养老服务规范化发展。窦玉沛说，“十二五”期间，民政部将按照国家总体规划和专项规划要求，着重从以下七方面推进养老服务发展：

一是在全国开展“社会养老服务体系建设推进年”活动和实施“敬老爱老助老工程”。这也是民政部门“十二五”期间推进社会养老服务体系建设的总体方案，是对国家养老服务发展规划的进一步细化和具体化。“敬老爱老助老工程”既统筹了居家养老、社区养老和机构养老，又兼顾了养老服务设施建设、功能完善、服务提升的需要。为加快社会养老服务体系建设，国家和地方政府将加大政策支持和资金投入力度，民政部已提出将各级民政掌握的社会福利彩票公益金50%以上用于养老服务发展。

二是继续完善居家、社区、机构相衔接的养老服务模式。在居家养老方面，继续发展生活照料、家政服务、精神慰籍等传统服务项目的同时，积极拓展康复护理、无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助和社会参与等服务，满足绝大多数老年人的居家养老服务需求。在社区养老方面，加强社区养老服务设施建设，积极培育专业化的社区养老服务组织和机构，鼓励支持社区老年人群团组织活动，探索推进社区老年人互助养老服务模式。在机构养老方面，国家和省级层面要建设若干具有实训功能的养老机构。地市级层面要至少建有1所专门为失能老年人提供服务的老年养护机构。县级层面要至少建有1所以养老服务为主，兼顾为残疾人、残疾儿童等提供服务的综合性社会福利机构。乡镇层面要鼓励有条件的农村五保供养机构向区域性养老服务中心发展，尤其是要因地制宜地建设农村福利型、公益型、互助型养老设施。

三是继续推进适度普惠型老年福利制度建设。推动建立省级统筹、面向80岁以上老年人的高龄补贴制度，提高高龄老年人的福利待遇，有条件的地区可以扩大补贴覆盖面，逐步提高补贴标准，提升老年人的福利水平。推广建立养老服务补贴制度，对高龄、空巢、失能和低收入等老年人提供养老服务支持。有条件的地方，还可以对经济困难的失能老年人给予专项护理补贴，探索护理保险和养老服务责任险制度。对城乡孤老，继续采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均水平。积极探索和发展有助于提高老年人福利待遇的其他政策，逐步建立起符合中国国情的老年福利制度。

四是加强养老服务法律法规建设和能力建设，提高养老服务整体水平。目前，全国人大正在修订1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，将进一步提高老年人优待水平，进一步规范和监管养老服务行为，使老年人合法权益得到更加完善的法制保障。逐步建立资格评估、需求评估和质量评估相结合的养老服务评估制度，不断提高养老服务专业化水平，合理配置全社会养老服务资源。制定养老服务的建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等方面的标准，形成国家标准、行业标准和地方标准相互衔接的标准体系。建立国家养老服务信息系统，形成全国养老服务的互通互联、信息共享，推动地方构建多种形式的养老服务信息网络平台，为老年人提供便捷高效的服务。研究建立社会养老服务发展监测指标体系，对养老服务行业进行动态监控和持续评估，不断增强政府宏观统筹养老服务发展的能力。