评论：美国国会有关华为、中兴报告缺乏国际法依据

10月8日，美国国会众议院情报委员会发表调查报告称，中国华为技术有限公司和中兴通讯股份有限公司对美国国家安全构成威胁，建议美国政府阻止这两家企业在美开展投资贸易活动。这是国际金融危机爆发以来美国针对中国发动的又一起带有浓重保护主义色彩的严重事件。

一、“国家安全”的国际法规制与要义

在国际投资领域，WTO体制中《与贸易有关的投资措施协定》是各界公认的、规范各国投资政策和行为的权威国际法文件，尽管该协定强调其规制的投资措施必须“与贸易有关”，但国际法学界普遍认为，在国际投资尚缺乏实体性国际法规范的情况下，该协定对国际投资行为的规制作用十分明显。由于WTO是一个多边贸易组织，因此，该协定冠以“与贸易有关”字样，使得WTO管理国际投资行为更为名正言顺。

《与贸易有关的投资措施协定》开宗明义倡导投资、贸易自由化以及自由竞争，但还规定GATT1994项下的所有例外均应酌情适用于该协定的规定，因此，GATT1994第21条“安全例外”应适用于该协定。

从立法者的本意来看，无论是GATT1994第20条“一般例外”、还是第21条的“安全例外”，其目的是在降低贸易与投资壁垒、推行贸易、投资自由化的同时，给成员方确保其国内经济、社会安全、稳定提供一个“安全阀”，当成员方在履行WTO协定义务的过程中如果遇到危及国家安全、公共道德、人类以及动植物生命健康、保护可用竭资源等情形时，可采取豁免协定义务、WTO规则所允许的投资或贸易限制措施。但问题在于，尽管WTO规定了成员方可以享有“安全例外”条款赋予的权利，但绝不是允许成员方滥用这项权利。

首先，GATT第21条“安全例外”规定了可供援引的、十分具体的情形，只有在这些情形下，成员方才能运用此例外条款。

综合起来，该条款规定了以下三种情形：第一、成员方可拒绝提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息；第二、成员方有权采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动；第三、成员方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。

以上三种情形中，实践中运用的最为普遍、也是与本次华为、中兴事件有关的就是第二种情形，但该条在赋予成员方采取行动保护基本国家安全利益权利的同时，明确列明了必要的条件，即，涉及“基本国家安全利益”的法定情形：1、与裂变和剧变物质或衍生这些物质的物质有关的行动；2、与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动；3、在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动。也就是说，只有在以上三种情况发生时，WTO成员方才可以援引“保护基本国家安全利益”的例外规则，限制外国的投资与贸易行为。可见，WTO中“安全例外”或“国家安全”例外具有完整、准确法律含义的法律规则，绝不是成员方可以信手拈来、随意滥用的“挡箭牌”、“保护伞”。

其次，根据一般法律原理以及WTO的司法实践，对于“例外”条款应当“从严”解释和运用，这对于维护WTO规则的有效性和法律尊严是极为重要的。

顾名思义，“例外”就是正常情况以外偶然发生的、非惯常性的行为，在各国的法律制度中，无论是立法者还是司法者对于“例外”条款都奉行“从严”解释和运用的原则，因为，如果扩大“例外”条款适用的范围势必会对法律中普遍性、正常性的规定产生破坏和冲击，使得法律本身的制定变得毫无意义，WTO争端解决机制中的专家组、上诉机构在审理成员方之间贸易争端时多次对这一原则加以强调。

由此可见，尽管各国可援引GATT1994第21条以“国家安全”为由对外国投资和贸易采取限制措施，但必须符合该条款明确规定的法律条件和情形，不仅如此，成员方还必须尊重对“例外”条款从严解释和运用的国际法原则，善意地、十分慎重地行使这项权利。

二、对调查报告的具体分析

从内容来看，美国国会报告调查认为中国上述两家企业与中国政府关系密切，并以此为由得出该两家企业在美投资与贸易行为将危及美国国家安全的结论，建议对它们的投资与贸易采取限制措施。

美国是WTO重要成员，应当遵守GATT1994及《与贸易有关的投资措施协定》条款。可是，根据前文对WTO协定“安全例外”条款的法律解读，姑且不论美国国会调查得出中国上述两家企业“与中国政府关系密切”这一结论是否准确（事实上，中国上述两家企业均否认这一结论并提供了充分证据证明自身的独立性），“与政府关系密切”这一理由本身就不在GATT1994第21条“安全例外”规定的法定情形之列。

如果硬要从中找到法律依据，美方最有可能捞到的一根“稻草”就是 “安全例外”第2款中规定的第二种情形：“与武器、弹药和作战物资的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关的行动。”但是，根据对“例外”条款从紧解释和运用的法律原则，除非美国方面拿出充分证据表明，中国两家企业的投资行为与美国的作战物资或“与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物资有关”，否则，仅凭军方也会使用电信工具这一点就得出中国企业的投资、贸易“危及美国国家安全”的结论，则完全违背了“例外”从紧的法律原则。如果按照美国国会的逻辑，大到飞机、轮船，小到粮食、衣物，无不与军事机关相关，均可作为“作战物资”，对这些商品都可以“国家安全”为由加以限制，国际贸易还如何开展，岂不贻笑大方？

综上，美国国会发表的上述报告以及建议并不具备国际法根据，与WTO“安全例外”条款完全背道而驰，充其量是对该条款的滥用，实质上就是一种投资、贸易保护主义行为。