城管的尴尬时光

在田思源看来，行政执法权的内容过多和手段不足是城管发展的根本限制性矛盾。要走出这一困境，要么在体制上调整，理顺执法权，要么争取强制手段。而其实在公安化的态势之外，北京城管早已在前者的方向上做过努力。

白原的记忆里，北京城管因为体制上的变动而受到如此大的关注，今年绝非第一次。在去年2、3月之间北京的“大部制”机构调整时，城管在第一轮公布方案的机构设置中“消失”，引发坊间传言城管被取消，是最惊心动魄的一次变动。

而在行政法学教授、西城区城管大队对口指导专家熊文钊的记忆中，那反而是北京城管争取机构独立的一次绝好机会。“事实上，北京城管想独立，做了努力，但是市政府那边最终没有给编制序列。”他说。

2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、国务院核准的《北京市人民政府机构改革方案》。在这一方案中，没有任何关于城管队伍的表述。北京市城管执法局原本属于市政市容委下属的部门管理机构，然而这次也在方案中的6个部门管理机构中消失。

消息一出，便引发媒体的持续关注和网友的热烈讨论。当时有媒体援引知情人士的话语指出，“改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在，但其职能将仍然被保留。”

直到3月19日北京市政府办公厅发布《北京市人民政府关于机构设置的通知》，北京市城管执法局才又一次在部门管理机构中出现。

在这一个月身份不明的尴尬时光里，基层队员们不知内情，议论纷纷。“谁也不知道怎么回事，大家都挺消极的。我是无所谓，下岗了要不就当游商呗。”白原回忆道。关心时事的小贩也更加“嚣张”起来，有的甚至和白原说：“你们别管我了，反正过两天你们也被取缔了。”

而此时，在城管的上层却有着更多的考虑。这一个月正是北京市编制办“三定方案”(定机构，定编制，定职能)的时间。“北京市城管局这边想争取独立，即便作为副厅级单位由市政府直接管理也好。”熊文钊说。

北京市城管执法局自诞生以来，就实行市局隶属市政市容委，区县大队归区县政府直管、受市局业务指导的体制。然而在2002年、2004～2005年两次大规模扩权之后，随着城管行政处罚职能的扩张，客观上增强了对城管局协调上层、指挥下层能力的要求。这一要求内在构成了北京市城管执法局争取独立的动因，而沈阳、西安等城市城管局的成功直属管理，也使得北京城管感觉到独立有其现实可能。

而在当时机构调整以后，也确实多了一个机构序列。然而最终这个序列并没有给北京市城管执法局，而是将建设委员会更名为住房和城乡建设委员会，归市政府组成部门。“在这个三定方案中，还是没有最终明确城管的地位。”熊文钊说。

之所以要争取独立，是为了提高地位，强化行政执法权。王连峰副局长在今年的公开活动中曾表示，由于与相关执法管理部门的关系尚未理顺，协调统一的执法格局尚未形成，制约城管的发展，因此城管在体制上的变动是迟早的事。

北京市城管最终失去了在2009年那一次机构调整中获得独立的机会。在市级层面的独立失败，也阻碍了北京市城管局在编制和区县关系的问题上改革和突破，而后两者，已愈发成为北京市城管在发展上的两大重要制约因素。城管拆迁队？

北京市城管执法局所面临的尴尬局面不仅仅是在市级机构中的无法独立，更重要的是，市执法局只对局直属的40多人的综合执法大队有直接管理权，而对区县的执法大队只是业务指导关系，没有管理权——而5000多人的区县队伍，才是北京城管的主体。

区县城管大队的人事权和财政权都归于当地政府，其直接后果就是，城管执法大队成为区县政府，甚至镇、街道政府可以任意驱使的力量。“说是拆迁队都是客气了，说鹰爪子、狗腿子的，什么都有。”白原直言。

在今年7月27日，亦庄镇政府组织公安、城管等部门，对一条争议道路进行强拆，引发冲突，造成多人受伤。类似的拆迁行为中，城管总是扮演了先锋的角色，而值得注意的是，在北京市关于城管职权的规定中，只有“拆除违章建筑”一项，“拆迁”并不在其中。

更值得注意的是，在此案中，指挥城管强拆的是根本不具备拆迁主体地位的镇政府。公法研究中心主任余凌云在对亦庄镇政府的行为进行论证后表示，强拆行为“明显违法”，亦庄镇政府只能向有关人民法院申请强制执行，而不能作为拆迁主体自行强拆。

在熊文钊看来，“由于我国的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，产生很多复杂问题”是在所难免的。

要管理这支在地方政府驱使下的城管队伍，北京市城管局显得有些力不从心，而编制上的掣肘进一步加剧了这种矛盾，直接结果就是各个区县都招聘了大量的协管员。

今年4月，23岁的无照水果摊贩赵建华与城管协管员的冲突中，头部两处受伤，经诊断缝合6针。据其本人及亲友称，协管员用砖头、对讲机拍击他的头部致伤。协管员素质相对较低，令城管自己也颇感头疼：“他们不是城管招的，是区县政府自己招的，编制五花八门，他们惹祸，城管也约束不了。”说起协管，白原一肚子怨气。

公安治安队长兼任城管局长，在熊文钊看来，即有“期望在区县上行下效，增强市局权威性”，从而理顺整个体制的考虑，不过，“一个人事变动所能起到的作用终归有限”。

北京市城管局所期待的机构调整一天不能达成，上下关系和编制问题就很难得到解决。熊文钊认为，北京市编制办在这个问题上的悬而未决，正体现了中央在城管问题上的迟疑。