“保障性住房”这个简单的经济学词汇，已经愈加成为有形之手干预房地产市场的重要杠杆。

在肇始于2010年的房地产调控政策中，除了严厉的差别化货币信贷政策和财税政策外，一个有力的铺垫便是大量的保障性住房将被推向市场。

根据中央的要求，2011年全国要开工建设保障房1000万套，未来五年总计开工建设数量达到3600万套。

尽管来自政府的规划是美好的，全社会关于保障房的共识也已形成，但是论及操作层面，还有许多问题尚待明朗。建设保障性住房的资金从何而来？哪些人应该居住保障性住房？如何避免其成为权力寻租的灰色地带？保障房的退出机制是什么？

凡此种种，亟待解释。

什么是保障房？

目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房 、限价房和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房 的主体。

最早的保障住宅：经适房

“经济适用房”有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》的文件，其中的描述称：“大力发展经济适用的商品房 ，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”

随后，1994 年7 月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。

目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。

1995 年，中国开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。

但中国社科院财政与贸易经济研究所研究员王诚庆认为，上述政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。

另一种说法是3年之后的一份文件。1998 年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。

同样在1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》。这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。

“上世纪90年代末，中国的福利分房刚刚结束。那时，很多人便买不起房子了。当时，很多北京人都听过回龙观、天通苑的经济适用房一千块钱一平米之类的话题。”从事房地产行业近20年的伟业我爱我家副总裁胡景晖亦无法回忆起保障性住房的精确历史。他说：“那个时候第一代经济适用房应该算是最早的保障性住房。”

防投机的两限房

似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。

不过，随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。

2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。

一位要求匿名的房地产行业人士向《中国经济周刊》记者回忆说，2007年前后，两限房才逐步开始流行起来。

他说：“当时只有经济适用房和商品房两种，但是随着发展，经济适用房暴露出越来越多的问题。很多普通老百姓为拿到个购房资格号而昼夜排队，最后却根本排不到；另一方面有一些有钱人浑水摸鱼通过一些手段买到经济适用房，曾经出现过200多平米的经济适用房，而且倒卖经济适用房购房号也成了一种投机现象。”

于是，在房价开始明显快速增长，经济适用房又紧俏难买的情况下，北京最早创造出“两限房”这一概念。

租赁主力：廉租房和公租房

经适房和两限房显然不够。

同样是在1998年的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》。

目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴 和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。

进入2006年，全国一线城市商品房价格出现虚高增长，而由于各种弊端，经济适用房建设制度引来大量质疑，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。

不过，由于标准过低等因素限制，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。被排除在外的重要组成群体之一便是“夹心层”。

2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。

这一次简单对话，第一次给“夹心层”的住房难问题带来官方的解决途径。