而对于偏远山区农民来说，他们首先面对的不是“进城”，而是通过向浅丘、平原等自然条件相对较好的农村转移，即以“农”转“农”的方式，实现梯度转移和发展。偏远山区农民手中的土地，难以具备“耕地补偿”的实际操作意义，但他们在转移过程中，仍需要资金来支付交易成本。

四川省扶贫办外资中心主任刘维嘉建议：“西部地区处于中国各大水系的上游，对全国具有生态屏障的意义，而贫困地区往往与生态脆弱区交织在一起。国家应该建立生态利益分享机制，推广诸如‘碳排放交易’之类的政策，赋予贫困地区农村土地‘生态财富’的意义，为农民的长远发展提供资本。”

农民“进城”考验小城镇公共服务能力

一部分农民进城，是实现农民梯度转移的基础。但作为吸纳“进城”农民重要基地的小城镇，公共服务能力却面临全面考验。

“在越来越多的农民选择进入集镇、小城镇的大趋势下，城乡建设用地却处于失衡状态，城乡建设用地增减率与城镇化进程极不协调。”重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇一语道破了横在中国农民梯度转移路上的又一道障碍。

江津区作为重庆市经济大区，根据土地利用总体规划，到2020年可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里。但是记者了解到，指标中的68平方公里落在了城区，用于保障重点工程项目和工业园区建设，分到区内24个镇街指标平均只有0.5平方公里。

江津区国土局耕地保护科科长周思恒说：“由于缺乏新增建设用地指标，区内不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。白沙、珞璜等中心城镇人口密度都在万人左右，连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。”

“用地指标是最让人头痛的。”四川省眉山市仁寿县满井镇镇长贺志辉说，“仁寿县一年工业用地指标只有1000多亩，全拿给我们满井镇都不够用。这几年镇上工业发展速度加快，吸引了大量返乡就业、外来务工人员，住在镇上的人越来越多。现在不仅企业生产要用地，公共服务设施同样也要用地，但是我们一年就只有10来亩指标，还不够修座厂房的，镇上仅扩建一条街就花了3年时间。”

“落地不能生根” 户籍制度等束缚移民长远发展

当一批又一批农民从大山中搬迁到平原、浅丘地区农村后，他们却尴尬地发现，虽然已经购买了农房，但房子下面的宅基地使用权却仍然是别人的，自己并不能顺利地在当地落户。由户籍决定的承包地、农村社会保障等一系列关系长远发展的东西如同“浮萍”一般，让人觉得心里没底。

王成祥一家早在2009年4月就从青川山区迁移到了德阳市慧觉镇二龙村6社，但是一直无法落户，和他同来的十几户青川移民也没有一家能落户的。即使掏钱买了当地农民的房子，但宅基地使用权人仍是原户主。

“落不了户，分不到承包地，心里就不踏实。”王成祥虽然再也不用担心泥石流和山体垮塌，但想起一家人的未来，仍显得忧心忡忡。

提到王家的落户问题，6社社长周清华说得很直白：“社员都很欢迎王成祥一家，但如果让他落户，社里就得从承包地中调整出一部分，而全村人均耕地仅有0.8亩，大家不想再分给别人了。此外，村里还要搞清淤、通沟渠等公共建设，这都要支出，所以接纳外来户要征得一些必要的补偿，才能平衡各种利益关系。”

王成祥遇到的难题可能是所有自主迁徙农民面临的困境。“据我所知，青川县5000多自主迁徙到外地的农民中，还没有一个人能在当地落户的，生产资料也无法配套。”青川县扶贫办主任雍天雄说，“本来县上对自主安置移民还有一笔8000元的补助，但落不了户就没法兑现。”

西南政法大学副校长刘俊说：“随着当前农村房屋自由买卖现象越来越多，对宅基地流转行为简单否定已不合时宜。我认为，应当赋予农民完整土地财产权，亦即宅基地使用权可以自由流转。这样不仅有利于土地资源优化配置，而且可缓解国有建设用地和农村宅基地两种不同所有权法律地位悬殊的问题，给中国农民自由迁徙的选择权。”

来源：半月谈  编辑：许银娟