据中国社科院今年下半年发布的《城市蓝皮书》，2011年中国城镇人口达到了6.91亿，人口城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首超农村常住人口，学界和不少决策人士视之为中国社会的一个关键转捩点。

城镇人口中有一部分是“被城市化”

在25日召开的2012年第二次中国智库论坛上，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河对上述数字提出了质疑：“这6.91亿人中有一部分人是"被城市化"的，他们是1.59亿农民工。从统计资料上他们看是城市人，但他们的福利、住房、教育都是农民工式的。真实的城市化率只有40%。”

社科院城市发展与环境研究生副所长魏后凯虽然没有赞同“真实城市化率仅40%”的判断，但也指出，现有的城镇人口统计中包含大量农业人口。2011年外出农民工的人数相当于城镇总人口的23%，而现有统计城镇人口中，农民工及家属占据整体的27.5%。

以“城市化”这一概念在人口以外的意义而言，农民工及其家属很难构成真正的城市化力量。他们不受城市各项福利保障措施的覆盖，因其高度流动性而无法稳定成为产业工人，对城市产业转型贡献极为有限，也达不到城市居民的平均消费水平。专家们均认为，如下一步不将农业人口转变为真正的城市人口，城镇化程度将止步不前，而这将直接阻碍我国“本世纪末成为中等水平发达国家”目标的实现。

魏后凯认为，越过50%人口城镇化率的拐点之后，中国城镇化的加速度将开始下降，今后的重点将是提高城镇化质量，它包括一些关键内容：推进目前严重滞后的城镇第三产业发展，建立大都市圈产业链分工模式，以及在中国中西部、东北地区构建一批新的增长极，以形成多元化区域竞争格局。

专家们对于第三产业发展不足的现状并无异议。马晓河认为，制约目前中国第三产业即服务业发展的瓶颈，在于人口没有集聚。“人口不集聚，服务业就发展不起来。你到深圳的洗脚一条街去看，服务的人多，消费的人少，为什么？因为人口没有集聚。”

大城市患“膨胀病” 小城镇不断衰落

魏后凯则认为人口的集聚呈现两极化：大城市患了“膨胀病”，有吸纳能力，无承载能力；小城镇则不断衰落，有承载能力而无吸纳能力。他认为，上述现象的形成是由城镇资源配置的行政化倾向导致的资源集中向大、特大、超大城市高度集中，向首都、省会、副省级城市、地级市高度集中。

中国综合开发研究院研究员李津逵说，行政级别越低越没有财政自主权。以顺德为例，每年工商业收入是60多个亿，其中自己可支配的财政收入仅6个多亿。深圳市宝安区大浪街道下属的一个社区有13万人，只有5个篮球场，这13万人都是新生代农民工，每年出生率是千分之十，“未来我们会需要多少钱来建篮球场？但这些钱在哪儿呢？都在深圳市。他们用来做什么呢？花2000亿办大运会。”

他认为，这种资源分配严重不均的状况，导致花在民生上的钱非常少。“公共服务这块不是市场调节的，我们能不能指望地方政府哪一天突然良心发现把这个部分改进了呢？”

马晓河相信这并非良心发现的问题，其根本症结在于城市并未围绕吸引人口来建设。“可以说现在没有一个城市考虑到这一点。现在城市是为了什么建设？可能在很大程度上是为了漂亮，政绩，脸蛋。越有钱的城市建设得越漂亮，越大的城市公共服务越好，这就导致人口向大城市集中，越集中服务压力就越大，最终财力承担不了，只能用行政方法限制，于是限购等政策就出台了。”他认为，核心问题是：我们的城市是为谁建的？需要考虑大城市与小城市各自应当怎么建，这种循环怎么才能打破。

工业化超前于城镇化阻碍人口进城

马晓河主张，必须破除中国“工业化远远超前城镇化”的现状：“我们考察发现，世界上城市化有三种类型。第一种是城市化和工业化同步前进，多见于先行工业化国家；第二种是城镇化超前于工业化的国家，一般在拉美。中国是典型的城镇化滞后于工业化国家。”

他说，这种滞后的特征在于，国家把大量的公共发展资源过早过多的用于工业化，使得城镇化缺乏资源，人口进城就很困难，“我们在战略选择上晚了一步”。

魏后凯表示，社科院最近做的一个测算表明，城市高端制造业发展的关键由隐形成本决定，即无法用税收等方法表示的成本。马晓河指出，工业化超前于城镇化表面上让很多政府吃着农民工带来的福利，实际上却已经带来了严重的隐形浪费资源过多投入工业化导致产能过剩，两栖生存的农民工使得大量基础设施空置，人口不集聚拖累长期发展。

“我的结论是，体制和公共资源要调整，要改革，不改革中国的城镇化完不成。” 马晓河说。（记者 刘茸）

实习编辑：孙婧