新华网南京1月14日电（记者 王伟 通讯员 沈法轩）“行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度是执政为民的试金石，法治建设的风向标，社会管理的大智慧。”今天，江苏省高级法院向社会公布，江苏省行政机关负责人出庭应诉案件数量逐年增多，南通、徐州、扬州、盐城、苏州、宿迁、泰州、镇江、无锡、连云港等10市行政机关负责人出庭应诉率超过90%。
省高院新闻发布会现场。（记者 王伟 摄）
“在制度逐步建立健全的同时，全省行政机关负责人出庭应诉案件数量逐年增多。”据介绍，2010年全省行政机关负责人出庭应诉案件1678件，较2005年增长了近9倍，行政机关负责人出庭应诉率为42.83%。2013年出庭应诉3711件，出庭应诉率为90.44%。2013年，全省62个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率达到100%；另有14个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率超过95%；南通、徐州、扬州、盐城、苏州、宿迁、泰州、镇江、无锡、连云港等10市行政机关负责人出庭应诉率超过90%。
领导带头、纳入考核、法院推进、机制保障……2011年以来，江苏省住建厅、人社厅、国土资源厅、司法厅、环保厅、发改委、地税局等厅局领导相继在涉及本单位的行政案件中出庭应诉。例如，2013年12月16日，省住建厅宋如亚副厅长出庭应诉，为全省各执法条线带了个好头。
据江苏省高级人民法院党组成员、审委会专委刘亚平介绍，海安县法治建设之所以能持久地走在全省乃至全国的前列，县长亲自出庭是一个重要因素。海安县连续三任县长在到任伊始就亲自出庭应诉。并且连续6年行政机关负责人出庭应诉率达到100%。海安县政府因此被授予2012年度“中国法治政府奖”。最高人民法院江必新副院长对江苏行政机关负责人出庭应诉的“海安样本、南通现象、江苏经验”给予了高度评价。
“从告官不见官到官民平等对话，它彰显了平等的官民关系，体现了执政为民的基本要求！”刘亚平表示，江苏省法院系统还建立了“行政机关负责人出庭应诉通知制度”，案件立案受理后，人民法院在向被诉行政机关送达应诉通知书的同时，抄告同级人民政府法制办公室，以便其跟踪协调。“推行行政机关负责人出庭应诉，有助于各级政府形成为民、务实的工作作风。有助于推进法治政府建设和增强法治信仰。”刘亚平说。
据介绍，虽然全省行政机关负责人出庭应诉已经制度化，但这项工作的发展也不尽平衡。从统计情况看，仍有18个县（市、区）法院统计的行政机关负责人出庭应诉率低于90%，其中12个县（市、区）低于80%。同时，市级行政机关负责人出庭应诉情况相对较低，一些行政机关负责人存在“出庭不出声”、“坐庭走过场”现象。
“出庭仅仅是手段，出效果才是目的。”针对存在的问题，江苏省高院将从加强对薄弱地区行政机关负责人出庭应诉工作的督促和指导等方面努力实现行政机关负责人出庭、出声、出效果。
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江苏推进行政机关负责人出庭应诉的几个问题
1、为什么要推进行政机关负责人出庭应诉？
《行政诉讼法》没有要求行政机关负责人在行政诉讼案件中必须出庭应诉。这是在实践中建立起来的一项具有中国特色的应诉制度。虽然没有法律的明确规定，但这项工作有着明确的规范依据：
一是国务院的规定。国发[2010]33号《国务院关于加强法治政府建设的意见》第二十五条明确要求：做好行政应诉工作。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。
二是江苏省委、省政府的规定。省委省政府出台了一系列文件，要求推行行政机关负责人行政诉讼案件出庭应诉。2006年，江苏省委政法委将行政机关负责人出庭应诉工作纳入“法治江苏合格县（市、区）”考核体系。2009年，省委出台《关于深入推进法治江苏建设保障和促进科学发展的意见》，明确提出要积极推行行政机关负责人出庭应诉制度。2010年底，省法院与依法治省领导小组办公室、省政府法制办联合下发了《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》，对行政机关负责人出庭应诉作出全面规定。2012年，省委办公厅和省政府办公厅联合下发的《深化法治江苏建设重点任务责任分解》明确要求：“法治县（市、区）创建先进单位行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率要达到100%，到2015年，市、县（市、区）行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率分别达到90%和95%以上。2012年年底，省政府办公厅经省政府同意颁布的《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》要求：“市、县行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率分别达到90%、95%以上”。
实践表明，推行行政机关负责人出庭应诉，有助于行政相对人解开心结，妥善化解矛盾纠纷；有助于提高行政机关依法行政的意识和水平；有助于促进行政机关形成务实为民的工作作风；也有助于增强人民群众对行政审判的信心。推行这项工作对于落实司法为民、执政为民要求有着非常重要的现实意义。
2、为什么倡导行政机关负责人出庭应诉而不是行政首长出庭应诉？
所谓行政机关负责人指的是行政机关的领导班子成员。行政首长指的是行政机关的一把手。一把手能出庭应诉当然好，不过在现实推行过程中有困难。一个单位的一把手毕竟只有一位。虽然行政案件数量总量并不是很多，但在城乡建设、国土管理以及人力资源和社会保障等领域的行政案件数量相对较多，如果要求必须是一把手出庭，行政首长一年出庭应诉十几件甚至几十件，将会给其正常的工作造成影响。
出庭应诉的行政机关负责人主要是相应行政执法领域的负责同志，既了解情况，又能够拍板作出决策。由行政机关负责人出庭，已经能够达到妥善化解矛盾纠纷、有效促进依法行政的目的。
对一些有重大影响的典型案件，我们也倡导行政首长能出庭应诉。海安等个别市县的党委政府也规定，每年每个行政机关的第一起行政案件，必须由行政机关负责人出庭应诉。这主要是为了强化一把手的法治意识。在现阶段，考虑到现实的可能性，我们倡导行政机关负责人出庭应诉。
3、如何对行政机关负责人不出庭应诉进行问责？
江苏的行政机关负责人出庭应诉工作能够得到持续推进，一个十分重要的因素是建立健全了较为完备的量化考核制度。
江苏省委、省政府在“法治江苏合格县（市、区）”考核和“法治政府建设”考核中，都对行政机关负责人出庭应诉率提出明确具体的要求。2013年法治江苏合格县（市、区）考核的达标标准是95%。未达到95%的，每降低一个百分点扣两分。“法治政府建设”考核实行的是一票否决，“法治政府建设”先进单位的行政机关负责人出庭应诉必须达到100%。
全省法院系统建立了“行政机关负责人出庭应诉通知制度”，、“行政机关负责人出庭应诉情况统计报告和通报制度”。由于省委、省政府高度重视，将行政机关负责人出庭应诉与法治建设考核直接挂钩，使得全省各级党委、政府都较为重视这项工作。各地也将行政机关负责人出庭应诉与各种评优评先直接挂钩。加上各地法院的积极配合，行政机关负责人出庭应诉的问责机制相对比较健全。
4、高达91.12%的行政机关负责人出庭应诉率是如何计算出来的？
我们计算行政机关负责人出庭应诉率，其计算的基数是法院开庭审理的行政案件。像一些明显不符合受理条件而被裁定驳回起诉的案件、一些管辖权转移的案件，一般都不需要开庭。如果不开庭，也就不存在着行政机关负责人出庭应诉的问题。最原始的计算方式是用行政机关负责人出庭应诉的案件数量除以开庭审理的案件数量。2013年审结的一审行政案件中，开庭审理，但行政机关负责人未出庭应诉的案件有364件。
为了促进矛盾的化解，对那些没有开庭的行政案件，如果行政机关负责人能够积极参与诉讼协调，并且双方达成了和解协议的，我们也将其纳入行政机关负责人出庭应诉案件进行考核。也就是用出庭应诉案件数和行政机关负责人参与协调并协调成功的案件数均被认定为广义的出庭应诉案件数。这两项之和是3738件。计算基数既包括开庭的案件数量也包括行政机关负责人参与协调并协调成功的未开庭案件数。两者之比即为行政机关负责人出庭应诉率。
