不久前，广州市取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“居民户口家庭户”，引发人们对于户籍制度改革加速推进的猜想。此外，河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等10多个省区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为“居民户口”。

有专家指出，一些地方户籍制度改革存在“空转”现象，即直接把农民的户籍变了，但并没有改变他们生产和生活居住条件，这样的户籍改革没有意义。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，依附在户籍上的社保、医疗、教育、养老等问题不是公安部门和户籍制度本身能够解决的，户籍放开之后，更重要的是解决农民进城的问题，真正实现人的城镇化。

记者了解到，不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。比如2010年至2012年5月，广东省通过积分入户的大约为农民工总量的百分之一，73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。

今年7月1日起，上海开始实行居住证积分制度。根据居住证积分制，持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。获得积分的基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等。

对于大量外来务工者来说，特别是那些低文化水平的人，由于难以拿到120分的标准分，仍然都挡在门外。而且居住证和上海户籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申请购买保障房等。

近日有媒体报道称，由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已经提交至国务院法制办，有望在年内推出。其中较大的突破在于，居住证将不设置人才门槛，覆盖所有外来人口。

负担重　地方财政力不能支

户籍制度改革最终要实现城乡公共服务的均等化，还需要社保、财税、土地政策等一系列改革配套。在实际操作中，很多城市不愿意放开户籍还有现实的考虑，主要就是因为地方财力难以承担农民工市民化的高成本。

有测算称，一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。全国人大财经委副主任委员、经济学家辜胜阻不久前对湖北省六个三线城市进行了调研，他认为农民工市民化有六项成本，包括随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、社会管理费用和保障性住房支出。

广东省的一位地方官员告诉记者，虽然国家和各省均出台了基本公共服务均等化规划和方案，但对于承担基本公共服务的地方政府来说，服务需求越来越多，财政上的压力越来越大，而国家和省级财政税收政策没有调整，各省的政策存在差异，无法对接。要将庞大的外来人口全部纳入公共服务均等化的统筹范围绝非易事，即使是北京、上海、广州等经济发达财政充裕的城市也难以承担。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，一次性将外来人口全部改成城市户籍人口，不仅对地方财政形成较大压力，也将会出现人口倒挂情况。因此，户籍制度改革应分期分批实施，重点解决长期举家迁徙，在城镇就业多年有稳定居住条件的居民。促使他们通过户改在就业和居住地落户。与此同时，对于没有解决户籍的居民，应先通过缩小公共服务差距解决农民工市民化问题。

在李铁看来，像北京上海这样的大城市根本没有办法进行户籍制度改革，因为它们集中了全国最好的资源，福利基本上接近于发达国家了。对于中国的一个城市，要解决户籍，同时要解决含在户籍上的公共福利，意味着政府的支出一定会向这方面倾斜，会使原来的居民福利受到很大的影响。

有专家认为，深化城镇化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企业和个人之间构建多元化的成本分担机制。比如应该建立“人钱”挂钩机制，即根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助，以激励城市吸纳外来人口。

记者了解到，备受关注的“国家中长期新型城镇化规划”中，作为地方财政重要来源的中央财政转移支付的标准有望会进行改变。未来我国财政转移支付分配规模将一改之前以户籍人口认定方式，更多考虑常住人口因素，根据常住人口规模进行认定，以做到根据地方实际行动真正合理分配公共资源。