难以打破的利益铁三角

不过，这项受到外界好评的改革内容，对于一些政府部门来说，相当于动了他们的“心头肉”。

今年6月，云南再次向专家征求意见，何道峰发现，修改后的文件中，“政府退出公募市场”这一条居然消失了。他推测，可能是其他省市的文件中没有这样写过，云南担心有风险。

事实是，这份文件向云南各部门征求意见时，一些利益相关部门提出了反对意见。

何道峰给云南省里领导打了个电话：“如果没有这一条，你们的东西就没有任何新意。”他赶紧在北京组织法律界专家和媒体又召开了一次小型座谈会，把大家的意见汇总成一份四五页的文档，提交给云南。

“其他怎么写都可以再讨论，但重大创新点必须出来，否则云南搞这个没有意义。”何道峰反复强调。他所说的创新点，就包括政府退出公募市场。而在最终颁发的文件中，何道峰发现这一条又被恢复了。

实际上，这算不上什么新提法。早在2003年，时任民政部救灾救济司司长的王振耀接受媒体采访时就表示，政府将减少直接出面组织群众捐款捐物的“集体活动”，避免直接参与募捐。

可如今10年过去了，云南是第一个将这个内容写入政府法规中的。“很多地方提都不敢提，因为会触碰很多利益。”中国社会科学院社会政策研究室研究员杨团说。

2004年，慈善事业和社会福利、社会救助、社会保险一同被列为社会保障制度的内容，写入了中央文件。在杨团的印象中，各地的“慈善风暴”就是从之后开始刮起来的。因为在一些地方政府的理解中，慈善成了政府的事，就可以号召捐款给地方政府、或者放在地方慈善总会的户头上，由政府决定公民捐款花在哪里了。最后，慈善变成政府的工具，公众的捐款变成了用来直接补充公共财政不足的“慈善财政”。

2011年，陕西神木就刮起这样一阵“慈善风暴”。为了筹集“免费医疗、免费教育、免费养老”三大公益基金，神木县政府成立了8个募集小组，由政府各部门领导牵头，募集范围覆盖公务员系统、煤炭系统和各大企业。在当时媒体的报道中，科级干部每人要捐2000元，募捐晚会上台举起大额捐款牌的“煤老板”几乎都僵着脸。

带有官方色彩的慈善组织也不愿意放弃这个特权。“大量慈善系统都在做当地政府的‘钱口袋’，用这种方式获得当地政府的支持。”杨团说。

“政府背景”不仅仅意味着地位，还有权力。“政府办的慈善机构更容易募捐，说实在的，很多捐款人也是冲着权力来的。中国的捐款现在主要来自企业，他们愿意与有官方背景的慈善机构打交道，有时背后还存在权钱交易。”徐永光说。

在他看来，政府、官办慈善机构、捐款人之间已经形成了一个难以打破的利益铁三角，而想要突破这种路径依赖非常艰难。

“政府要愿意割肉，敢于割自己的肉。”徐永光说。